Odpověď mému vnukovi

Veřejná žaloba je věc nová a nevyzkoušená. Denním chlebem odvážlivce, který se účastní právních řízení dotýkajících se životního prostředí, bývají spory o tzv. účastenství – o to, zda mám či nemám právo zúčastnit se jednání na úřadech, klást návrhy a připomínky a odvolat se proti rozhodnutí toho kterého úřadu. Přesvědčení státních orgánů o tom, že zákonodárce učinil ekologické organizace účastníkem správních řízení ve stavu pomýlení mysli, a že to tak vlastně vůbec nemyslel, jsou dokazována mnohdy vysoce sofistikovanými argumenty. Mezi ně patří například výklad § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, v němž je přiznáno účastenství „místně příslušné organizační jednotce občanského sdružení“.

Sdružení, které nemá místně příslušné organizační jednotky výslovně uvedeny ve stanovách, není podle tohoto názoru účastníkem ničeho. Tento, z právního hlediska nenapadnutelný výklad, může ovšem v důsledku vyloučit z řízení malá, na ochranu svých mikroregionů zaměřená občanská sdružení, která nezřizují místní jednotky, a to i když se bude jednat o osudu lokality, kterou mají podle stanov přímo chránit.

Z tohoto příkladu je zřejmé, že to s právem veřejnosti vstoupit do papírového soukolí správních a soudních řízení není vůbec jednoduché. Duch našeho právního řádu a státní správy žije stále ze vzpomínek na rakousko-uherský právní pozitivismus, charakteristický paternalistickým a mocenským vztahem k občanovi, který je příliš nevzdělaný a nesamostatný na to, aby se účastnil rozhodování o zásadních otázkách veřejného zájmu. Naše právo a státní úředníky samozřejmě není třeba v tomto směru přehnaně démonizovat – situace se postupně zlepšuje, a z blízkého zahraničí máme signály o daleko horších příkladech „feudalizace“ práva. Příkladem může být Slovensko, kde obezřetní zákonodárci ve snaze nepoložit ani stéblo slámy do cesty všeobecnému glajchšaltování veřejného života, odmítli zakomponovat ustanovení o účasti veřejnosti (obdoba našeho § 70 zákona č. 114/92 Sb.) do zákona s tím, že „občanská sdružení nemohou mít více práv než ostatní občané“. To, že občanské sdružení může založit kterýkoliv občan, a neexistují tedy žádní „ostatní“, ovšem decentně zamlčeli.

Příkladem opačného přístupu mohou být Spojené státy, které v otázce účasti veřejnosti na řešení obecně závažných problémů postoupily velmi daleko, především v otázce tzv. veřejných žalob. Žalob, které podává jednotlivec nebo skupina občanů ve věcech, které přesahují rámec jejich osobních zájmů, kde tito žalobci zastupují nejen sebe, ale i obyvatele svého regionu, celou společnost, někdy i generace lidí, kteří se teprve narodí. Veřejné žaloby se objevují poprvé v právním řádu Římské republiky. Římské právo totiž neznalo ochranu soukromých práv z úředních povinností, platila zásada „kde není žalobce – není soudce“, a tak zákony připouštěly v některých zvlášť křiklavých případech, kdy se poškozený nemohl sám bránit, aby žalobu podal kterýkoliv římský občan.

Ve Spojených státech se právo jednotlivce či skupiny osob podat žalobu ve veřejném zájmu vytvářelo v procesu tzv. precedentálního práva neformálně – soudci prostě v některých případech neodmítli podané žaloby, a rozhodnutí se stalo precedentem pro ostatní řízení.

Zákonem veřejnou žalobu upravil poprvé v roce 1970 americký stát Michigan, zatím ve formě oprávnění občana žalovat prostřednictvím ministra spravedlnosti každou fyzickou nebo právnickou osobu, včetně orgánů státní správy a místní samosprávy „v zájmu zabránění skutečnému nebo potenciálnímu znečištění, zhoršení nebo ničení ovzduší, vod a jiných přírodních zdrojů, a poškozování důvěry veřejnosti“. (Také vám věta za čárkou zní jako ze sci-fi románu?) Žalobci stačilo předložit důkazy naznačující existenci ohrožení přírody, žalovaný musel tyto důkazy vyvrátit, přičemž aktivity způsobující znečištění a zhoršení životního prostředí nebo poškození důvěry veřejnosti byly zakázány, pokud bylo jen pravděpodobné, že nastane alternativa, při které lze očekávat nesoulad s požadavky veřejného zdraví a bezpečnosti.

Přes pochmurné věštby oponentů, předvídající „sudičskou“ epidemii, zahlcení soudů a sebevraždy přepracovaných soudců se za první tři roky své účinnosti zákon poměrně osvědčil – podáno bylo 74 žalob, z nichž velké množství skončilo dohodou mezi konfliktními stranami – žalovaní souhlasili s tím, že přijmou opatření na ochranu životního prostředí, které by sami od sebe nikdy neudělali. Zákon byl přijat i v dalších, převážně jižanských státech USA, a posléze i federálně Kongresem USA.

První federální úpravou veřejné žaloby byl zákon o ochraně vod, který umožňoval každému občanu podat občanskoprávní žalobu proti každé osobě za předpokladu, že došlo k překročení limitu jejich znečištění vod nebo omezení jejich toku. Občan ovšem musel i zde prokázat „zájem, který je nebo by mohl být tímto jednáním negativně ovlivněn“. Tento osobní zájem je však ve veřejných žalobách vykládán velmi široce. Žádnou výjimkou nejsou například spory, v nichž občané žalují městské orgány za to, že nevydaly vyhlášky upravující ochranu životního prostředí ve městech, a kdy soud dá žalobci za pravdu a přikáže tuto vyhlášku vydat.

Osobní zájem je v oblasti veřejných žalob klíčový pojem. K širokému pojetí „osobního zájmu“ ve Spojených státech přispěl například zajímavý spor mezi společností Walt Disney a ekologickou organizací Sierra Club, který proběhl roku 1965 v Kalifornii. Společnost Walt Disney v něm obhajovala záměr vybudovat v údolí Mineral King Valley v pohoří Sierra Nevada, které bylo těžko dostupné, a proto prakticky nedotčené lidskou civilizací, gigantický komplex motelů, restaurací, lanovek a sjezdovek, který by obsloužil denně až 14 tisíc návštěvníků. Sierra Club v oblasti neměl žádná majetková ani jiná práva, ale rozhodnutí o povolení stavby napadl s tím, že stavba sníží ekologickou a estetickou využitelnost údolí pro budoucí generace. Nejvyšší soud USA s nimi v tomto bodě souhlasil: „Estetický a environmentální blahobyt, stejně jako blahobyt ekonomický představují podstatné prvky kvality společného života,“ zněl nález soudu. V nálezu definoval dotčený zájem tak, že se nemusí jednat o osobní zájem jednotlivce – jménem více poškozených může jednat organizace, která je sdružuje. V otázkách životního prostředí se pak toto pravidlo zpřesnilo na „ochranu organizačních zájmů, jedná-li organizace jménem ochrany spotřebitele nebo životního prostředí“. Sierra Club byl tedy oprávněn podat žalobu jménem svých členů, protože jeho zájmem byla ochrana životního prostředí.

Je škoda, že většina soudců senátu Nejvyššího soudu se nakonec přiklonila k názoru odpůrce a žalobu z formálních důvodů zamítli. Je celkem pochopitelné, že veřejnou žalobu jako institut vysoce demokratický akceptuje justice Spojených států snadněji než soudní orgány evropských států (i když v zájmu objektivity je nutno říct, že ten největší boom veřejných žalob mají Spojené státy za sebou). Americké soudnictví v sobě totiž odjakživa spojuje ducha anglického common law a americké cowboyské demokracie, charakteristické svým neotřelým pojetím občanských práv. Soudní rozhodnutí, o nichž byla řeč, pochází z per soudců, kteří jsou, na rozdíl od mnoha českých strážců práva, zvyklí rozhodovat flexibilně a nebojí se v případě nutnosti vytvořit svým rozhodnutím novou právní situaci. Je proto obtížné čerpat praktické zkušenosti z právní kultury, v níž soudce neváhá odsoudit nedbalou pracovnici útulku pro bezdomovce, aby žila stanovenou dobu mezi homeless a poznávala jejich život. Cílená tvorba precedentů by však mohla být za určitých okolností inspirací i pro nás, byť je kontinentální systém práva postaven na hodně odlišných principech.

Prvky precedentálního práva jsou v českém právu obsaženy například v principu závaznosti nálezů Ústavního soudu. Symbolicky pak i v institutu tzv. judikátů, příkladných soudních rozhodnutí použitelných jako argumenty v budoucích soudních sporech. Naše ústavní soudnictví ale zatím neposkytuje příliš velký prostor pro uplatnění sporu, který by podstatně přesáhl vlastní zájmy stěžovatele – v takovém případě soud zpravidla konstatuje, že základní práva nebyla dotčena přímo, bezprostředně.

Výjimkou potvrzující pravidlo je nedávné rozhodnutí, kterým Ústavní soud deklaroval právo na příznivé životní prostředí jako subjektivní právo, kterého se lze domáhat stejně jako například práva volebního.

Popřel tedy dosavadní výklad jeho pojetí coby „obecné hodnoty“, kterou je nutno chránit. Většina soudců však chápe základní práva velice úzce (například čl. 35 Listiny základních práv a svobod jako by pro některé z nich vůbec neexistoval), naopak dobře slyší na ochranu vlastnického práva. Stížnosti v zájmu životního prostředí bude tedy i v budoucnu nutno „maskovat“ jako porušení vlastnických práv, práva na samosprávu obce a podobně. Přesto doufám, že se časem i zde ledy pohnou. Do soudnictví (i ústavního) budou časem přicházet noví lidé, ovlivnění našimi názory, s demokratičtějšími měřítky spravedlnosti a nespravedlnosti. Pak se nám snad podaří dosáhnout nových rozhodnutí, rozšiřujících okruh oprávněných subjektů.

Je dostatek již existujících záruk zákonnosti. Silným argumentem, kterým budou právníci oponovat uplatňování veřejných žalob v našem právu je skutečnost, že správní, resp. trestní orgány mají povinnost zasahovat proti porušovateli zákona v oblasti jejich státní správy ex officio, ze zákona, a občané tudíž nemusí brát ochranu veřejného zájmu do svých rukou.

Absolutizaci tohoto modelu ochrany zákonnosti však znevažuje několik zásadních faktických nedostatků. Sám stát ve skutečnosti nemá zájem na tom, aby se do rukou občanů dostaly účinné nástroje kontroly nepravostí. Stát reprezentují konkrétní lidé ve vládním kabinetu a v parlamentu. Je celkem pochopitelné, že nechtějí, aby se jejich rozhodnutí, potažmo rozhodnutí politicky dosazovaných orgánů na nižších úrovních (okresní úřady, specializované orgány státní správy), stávala předmětem přezkoumávání, projednávání před soudem apod. Proto nebyl čtyři roky po přijetí Ústavy doposud zřízen Nejvyšší správní soud, který by přezkoumával rozhodnutí správních orgánů, proto byl návrh na zřízení funkce ombudsmana odmítnut infantilními argumenty typu „přece nechceme v každém okrese ochránce lidských práv“, proto je zpochybňována činnost Nejvyššího kontrolního úřadu ČR, proto byl zrušen všeobecný dozor prokuratury jako nedemokratický.

Výsledkem tohoto stavu je, že se občané ochrany veřejných zájmů domáhají nejčastěji stížnostmi, jejichž vyřízení záleží především na libovůli státního orgánu, peticí, na niž musí státní orgán pouze odpovědět, nebo trestním oznámením, která jsou v drtivé většině odložena, protože většinou nejde v pravém slova smyslu o trestné činy. Velkou vinu na tomto stavu mají také zdánlivě banální aspekty české byrokracie, jako je úřednická liknavost, kterou jsme si přinesli z období totality. Pozoruji-li občas vášnivé pingpongové zápasy mezi příslušnými státními orgány, které si tam a zpátky posílají kontroverzní případ, který je nutno rychle a rázně rozhodnout, získává pro mě pojem „právní stát“ tragikomický nádech.

Flagrantním příkladem porušení principu vázanosti veřejné moci právem může být například nedávné usnesení vlády ČR (ze srpna 1997), kterým byla nová koncepce železniční dopravy elegantně přenesena přes nebezpečnou oblast posuzování vlivů na životní prostředí – vláda použila osvědčenou metodu „neříkejme tomu koncepce“, a slíbila, že se koncepce nebude posuzovat jako celek, ale budou se posuzovat její dílčí části. Toto rozhodnutí je mimo jiné porušením práva na informace o stavu životního prostředí. Na usnesení však není možné podat ústavní stížnost, podle řady odborníků by totiž tento spor byl předem prohraný – Listina základních práv a svobod zajišťuje občanům právo na informace o současném, ne však budoucím stavu životního prostředí. Naprosto stejný případ přitom proběhl úspěšně v roce 1988 v USA, kde úřady stejným způsobem obešly posuzování vlivů průzkumu nalezišť ropy na životní prostředí. Soud tehdy na návrh žalobce, Rady pro ochranu životního prostředí, uložil americkému ministerstvu vnitra zpracovat EIU na celý záměr (průzkum na celém pobřeží Aljašky a Kalifornie), a nejen na jednotlivé ropné vrty.

Veřejné žaloby by tenkrát nepřípustně narušily systém českého práva. Vrátíme-li se k historii „actio popularis“ zjistíme, že zákon umožňoval podat veřejnou žalobu zejména v případech, kdy se poškozený sám nemohl bránit – typickým případem byl zákon Plaetoriův, který umožňoval, aby kdokoliv žaloval osobu, která podvedla nezletilého. Římské právo tím tlumilo tvrdost zásady „kde není žalobce, není soudce“. Není ale tohle přesně případ mnoha odložených stížností, petic, návrhů na zahájení řízení a trestních oznámení? To je přece situace, s níž se ochránci životního prostředí, ochránci kulturních památek, ochránci lidských práv a další zástupci nemlčící veřejnosti setkávají velice často – zničené údolí, zbouraná kaple nebo napadený přistěhovalec se svého práva dovolávat nebudou, státní orgány věc z lhostejnosti a pohodlnosti odloží (viz případy rasově motivovaných útoků, které byly bez řádného vyšetření odloženy), a nikdo jiný není oprávněn do řízení vstoupit.

V České republice má samozřejmě každý možnost použít institutů trestního oznámení, stížnosti, petice, návrhu na zahájení přestupkového řízení a podobně. Tím se ale jeho možnost zasahovat do dalšího osudu případu v podstatě vyčerpává. Například v trestním řízení je jediným žalobcem stát, který rozhodne, zda se věc bude projednávat před soudem, a pokud usoudí, že k porušení zákona nedošlo, je případ v podstatě uzavřen. I když k řízení dojde, zástupce státu zde figuruje jako ten, kdo řídí obžalobu, poškozený nebo jiné osoby mohou vystupovat jen jako svědci. Podobně je tomu v řízení přestupkovém. A do třetice nemůže občan, není-li odsouzeným, podat proti rozhodnutí soudu ve věci samé odvolání. Poškozený se může totiž odvolat, jen pokud nesouhlasí s výrokem o náhradě škody, která však není v environmentálních kauzách to nejdůležitější. Podobně je tomu s projednáváním petic – pokud na ně státní orgán rovnou neodpoví půlstránkovým vyhýbavým dopisem, jsou projednávány velmi formálně, přičemž žádný právní předpis nestanoví procesní práva petičního výboru. Křiklavým příkladem je například nedávné zmanipulované projednávání petice „Demokracie a právo i pro Temelín“, kterou podepsalo asi 5 500 osob. Velké nedostatky má vyhláška o vyřizování stížností a podnětů pracujících, na jejímž základě probíhá v České republice vyřizování stížností. Řada odborníků je přesvědčena o tom, že vůbec není součástí našeho právního řádu. Ve výčtu by se dalo dlouho pokračovat.

Tyto argumenty hovoří jasně pro to, aby se úprava veřejných žalob soustředila do oblasti soukromého práva. Veřejné žaloby by měly mít podobu občanskoprávních sporů, v nichž proti sobě stojí sobě rovní odpůrci. Žalobce by tak sám v takzvaném žalobním petitu stanovil, jakého rozhodnutí soudu chce dosáhnout (např. zdržení se poškozování přírody, uvedení lokality do původního stavu a podobně). Sám by mohl rozhodnout, zda žalobu rozšíří nebo vezme zpět, zda se odvolá či podá návrh na obnovu řízení atd.

Aby bylo možné podávat žalobu ve veřejném zájmu, nemusel by se přitom měnit prakticky vůbec občanský soudní řád. Bude jen zapotřebí, rozšířit okruh oprávněných, jejichž práva mohou být určitým jednáním dotčena – každý pokus o veřejnou žalobu v pravém slova smyslu dnes soud odmítne s tím, že občan není jednáním nebo záměrem poškozovatele dotčen. Ve zvláštním zákoně by pak zákonodárce stanovil okruh jednání, které je možno žalovat ve veřejném zájmu. Pokud by tento okruh byl stanoven dostatečně pregnantně (a zpočátku spíše úzce), nešlo by o tak revoluční převrat, jak se možná na první pohled zdá. V právní úpravě by se muselo samozřejmě zamezit tomu, aby například firmy nepodávaly samy na sebe fingované žaloby, ve snaze zabránit podání skutečné veřejné žaloby v téže věci, nikdo totiž nesmí žalovat věc, která je již žalována. Bylo by zapotřebí upravit náhradu nákladů prohraného sporu tak, aby se zamezilo zbrklému podávání žalob kýmkoli kdykoli a podobně.

Institut veřejných žalob by se v první fázi patrně nevyhnul využití ze strany extremistů, kteří by se jej pokusili zužitkovat k medializaci svých potměšilých cílů (viz neobyčejná starost republikánů o osud železniční tratě Tanvald-Harrachov). S těmito případy by se soudy musely vyrovnat, a sérií rozhodnutí vytvořit pro rozhodování v těchto věcech určitá nepsaná pravidla. Veřejné žaloby by na osobu soudce kladly asi vyšší nároky než běžné rutinní spory – myslím ale, že by soudci mohli naopak v těchto kauzách rozvinout svůj smysl pro spravedlnost, pokud jim jej definitivně nesvázalo mnohdy surrealistické pojetí soudcovské spravedlnosti v Čechách, a dokázat, že si svoje exkluzivní postavení mezi veřejnými činiteli opravdu zaslouží. Myslím, že nejeden mladý soudce by takovou věc s chutí rozhodoval.

„Prostě to tenkrát nešlo, víš. Česká republika asi tenkrát nebyla ještě dost rozvinutá a demokratická,“ ukončím své vyprávění a odložím prastarý výstřižek z nějakého časopisu z roku 1993, který vlastně vnukovu otázku vyvolal. Bude tam stát:

„Vítězství budoucích generací na Filipínách. V rozhodnutí, které by případně mohlo změnit náhled světové veřejnosti na posuzování ekologických problémů, filipínský soud vyhověl žalobě 3 dětí žalobce Antonia Oposy, který spolu s dalšími 41 dětmi požadoval jménem budoucích generací zastavení těžby filipínského pralesa.“
 

Martin Prokop (1973) je absolventem PF MU v Brně, v současné době vykonává civilní službu v Ekologickém právním servisu.