Nejtěžší manévr ministerstva životního prostředí

Ekologickou daňovou reformu připravoval už ministr Kužvart, ale konkrétních výsledků nebylo dosaženo. V čem byl problém?

Problémů byla celá řada a nakonec vláda zahrála koncepci do autu. Pracovníci MŽP, kteří na ekologické daňové reformě pracovali, dostali zadání, aby nadále pracovali jen na ekologizaci daňové soustavy. Upřímně řečeno, podle mého názoru se tehdy vůbec nepodařilo vysvětlit, o co v konceptu ekologické daňové reformy jde. A byla hrubě podceněna nezbytnost komunikovat koncept s partnery, kterých se ekologická daňová reforma tak či onak dotkne. Mám na mysli průmysl, odbory, politické strany, zástupce spotřebitelských organizací, nevládní ekologické organizace a další.

Ekologická daňová reforma je podle mého názoru nejtěžším manévrem, který před sebou ministerstvo životního prostředí má. Představuje složitý, komplexní problém, pro který je potřeba získat další resorty; vysvětlit to tak, aby koncept pochopila administrativa, státní úředníci, poté i politici a samozřejmě veřejnost. To je poměrně obtížná věc.

Když jsem začal externě spolupracovat na managementu prací na novém pokusu o prosazení ekologické daňové reformy v ČR, pozval jsem si pracovníky MŽP, kteří tehdy na daňové reformě pracovali, a položil jsem jim stejnou otázku: „Jaké negativní a jaké pozitivní zkušenosti si můžeme vzít z prvního pokusu?“ A dozvěděl jsem se o tom, jak do komise, která koncept připravovala, byli jmenováni lidé, kteří neměli později dostatečný statut k podepsání finální koncepce ekologické daňové reformy v rámci meziresortního připomínkovacího řízení; jak se materiály dostávaly k jiným lidem, kteří o tom neměli ponětí; jak se při jednáních účastníci neustále střídali, takže bylo nutné pořád dokola vysvětlovat, o co v konceptu vůbec jde.

Co bylo impulsem k zahájení nové přípravy reformy?

Vláda přijala programové prohlášení, v němž se zavazuje k „bezodkladnému zahájení prací na fiskálně neutrální ekologické daňové reformě“. Současně MŽP prosadilo do nelegislativního plánu prací vlády úkol pro sebe sama, totiž předložit do konce června 2004 vládě koncepci ekologické daňové reformy — samozřejmě ve spolupráci s ministerstvem financí.

Novým impulsem pak bylo přijetí nové směrnice 96/2003/EC o zdanění energetických výrobků a elektřiny, která byla schválena Evropskou komisí 27. října 2003. Po dvanácti letech diskusí se konečně EU shodla na společném rámci pro zavedení energetických daní. Z kuchyně přípravy je docela zajímavá informace, která dokladuje, jak kandidátské státy pozitivně působí na státy členské. Hlavním důvodem přijetí tohoto návrhu byly obavy, že po vstupu kandidátských zemí by nebyla přijata směrnice žádná, protože stále existuje právo veta.

Práce se tedy najednou rozšířily i o povinnost implementovat tuto směrnici. To může mít pozitivní i negativní efekt. Na jedné straně se z toho jako budoucí členský stát EU nebudeme moci vyvléci. Na druhé straně v České republice bohužel převažuje kultura, která se k implementaci legislativy EU staví jako žák, který plní domácí úlohu. Ve státní administrativě převládá přístup: splňme minimum, co po nás chtějí, nic víc. K tomu obvykle příslušný expert doplní větu: „Nebuďme papežštější než papež,“ kterou obzvláště miluji. Problém v tomto případě je však v tom, že směrnice sama o sobě definuje skutečně jen minimální rámec zdanění. O to důležitější je rozhodnutí vlády, že je žádoucí ekologickou daňovou reformou reformovat náš daňový systém, a zavést tak účinnější nástroj ochrany životního prostředí.

Otázka tedy zní: bude česká administrativa plnit domácí úkol z EU, nebo převládne přístup založený na skutečnosti, že máme k dispozici nový instrument, od kterého si slibujeme, že přispěje politice ochrany klimatu v ČR, pomůže zahrnout environmentální dopady různých typů výroby energií do jejich ceny, poskytne dlouhodobě stabilní prostředí pro podnikání, protože podnikatelům, ale i spotřebitelům dá informaci o dlouhodobém vývoji spotřebních daní u té které komodity: uhlí, zemního plynu, kerosenu a elektřiny.

Jaký bude další vývoj projednávání ekologické daňové reformy?

Rozhodli jsme se modelování možných scénářů ekologické daňové reformy v ČR, jejích dopadů a elasticit zadat formou výzkumného úkolu externistům. MŽP samo nemá pro takovou práci kapacity. Tendr vyhrálo konsorcium, ve kterém jsou v podstatě zastoupeni všichni, kteří se profesionálně tématu věnují: Vysoká škola ekonomická, Centrum pro otázky životního prostředí UK, CERGE a další. Na začátku příštího roku bychom měli mít připraveny základní obrysy koncepce, její možné scénáře a alternativy. Předpokládám, že někdy v březnu bude koncept zveřejněn a otevřena veřejná diskuse. V červnu by měla být koncepce předložena vládě. Schválí-li vláda její základní rysy, pak se bezprostředně na to začne připravovat zákonná úprava.

Pohledy na způsob zákonné úpravy jsou rozdílné. Ministerstvo financí publikovalo, že by chtělo samostatný zákon o zdanění elektřiny a samostatný zákon o dani z uhlí. MŽP má za to, že by měl být připraven jeden zákon o ekologické daňové reformě, který by obsahoval novelu zákona o spotřební dani a novelu zákona o sociálním pojištění. Takovou komplexní úpravou by byla zajištěna fiskální neutralita. Mám trochu obavy z toho, že kdyby se projednával například zákon o dani z elektřiny, neprojde parlamentem, protože jej všichni budou chápat jako další, novou daň. Je třeba dokola a dokola opakovat: nejde o zavádění nových daní, jde o převod daňového břemene ze zdanění práce ke zdanění výrob energií, které poškozují vážně životní prostředí. Zákon by měl pak parlament projednávat někdy v polovině roku 2005.

Které body jsou při jednáních nejvíce diskutované?

V tuhle chvíli se diskuse s ministerstvem financí vede o třech věcech: navrhují, abychom pro uhlí a elektřinu požádali o přechodné období do 1. ledna 2008, ovšem ne pro zemní plyn. Jinými slovy: chtějí zdanit zemní plyn, ale ne uhlí a elektřinu. To je pro nás principiálně nepřijatelné, protože zdanění pouze jedné z komodit popírá princip zdanění podle obsahu uhlíku v palivu, resp. emisí oxidu uhličitého. V praxi by takový krok pravděpodobně vedl k tomu, že by lidé začali nahrazovat plyn hnědým uhlím. To je vzhledem k životnímu prostředí nežádoucí. Myslím si, že by se to dalo zpochybnit i u Úřadu pro hospodářskou soutěž. Zdá se však, že to ministerstvo financí začíná chápat a pravděpodobně na tomto principu trvat nebude.

Druhý spor se týká formy, jakou by měla být směrnice o zdanění energetických výrobků a elektřiny implementována do našeho právního řádu. MŽP má za to, že by implementace směrnice měla probíhat v rámci koncepce ekologické daňové reformy. MF podceňuje princip fiskální neutrality, možná v nových daních vidí zdroj nových příjmů pro státní rozpočet, kdo ví?

Třetí spor je o účinnost. Kandidátské země požádaly vesměs o odklad do roku 2010, což ztěží prosadí. Ministerstvo financí zveřejnilo svůj názor na žádost o odklad do 1. 1. 2008. Roli tady možná sehrálo vytváření si vyjednávací pozice. Tým na MŽP vidí jako optimální spustit ekologickou daňovou reformu k 1. 1. 2006. To je datum úplného otevření trhu s elektřinou a plynem. Od tohoto data budou mít koneční zákazníci svobodnou volbu dodavatele elektřiny či plynu. K jejich spotřebitelské volbě by prospěla i informace o odhadu vývoje cen toho kterého zdroje energie, tedy informace o vývoji spotřebních daní.

Když zaváděli ekologickou daňovou reformu v Německu, nejdříve si stanovili sociální přínosy — jak by se měla snížit nezaměstnanost — a od toho odvozovali sazby daně. Proč se to u nás nedělá stejně?

Němci stanovili sociální přínosy v podobě zlevnění ceny práce, tedy sociálního pojištění. Politicky šlo o obdobnou situaci, ve vládě převažovali a převažují sociální demokraté, a tak při prosazování ekologické daňové reformy převážila argumentace využívající „dvojí dividendy“, tedy sociálního přínosu, který přinese recyklace výnosu z nových energetických daní formou snížení sociálního pojištění. My jsme se ještě zdaleka do této fáze nedostali.  Nicméně to, že německá zkušenost do značné míry ovlivňuje náš přístup a přípravu koncepce, je zjevné. Němci mají za sebou pět etap poměrně úspěšné ekologické daňové reformy. Kvantifikovali pozitivní dopady: naměřili snížení spotřeby benzínu, zvýšení podílu cestujících v hromadné dopravě, průměrné zvýšení počtu osob na jednu jízdu automobilem. Zároveň se jim podařilo snížit sociální pojištění o 1,7 %. Německo je velmi zajímavým zdrojem informací a podnětů. Navíc díky projektu Česko-německé diskuse o ekologické daňové reformě v ČR, jehož partnerem je má konzultační kancelář Ecoconsulting, mám přístup do kruhů architektů německého modelu ekologické daňové reformy. Takže v tuto chvíli nejde vůbec říct, že bychom se touto cestou nevydali.

Koncept ekologické daňové reformy jsme založili také na takzvané dvojí výhře, která vyplývá z její fiskální neutrality: výnosy z ekologických daní se recyklují v podobě snížení sociálního pojištění. V praxi to znamená snížení znečištění a aktivní podporu zaměstnanosti. Snížením sociálního pojištění se sníží cena práce, zaměstnavatel tedy odvádí státu méně peněz, což se projeví v příjmu zaměstnance nebo ve zvýšení jejich počtu, protože si zaměstnavatel může dovolit přijmout další pracovníky.

Konkrétně to můžeme doložit scénářem státní energetické politiky, který připravilo MŽP a prezentovalo jej jako „Aktivní politiku ochrany klimatu“. Modelování ve scénáři samozřejmě zahrnuje ekologickou daňovou reformu. První předběžné propočty ukázaly, že bychom mohli získat do roku 2030 v důsledku ekologické daňové reformy 200 000 nových pracovních míst.

Ekologická daňová reforma by mohla řešit závažné problémy jak ekologické, tak sociální. Stejně závažný problém, ale v podobě velkého státní dluhu, mohla řešit reforma veřejných financí. Byla ovšem do té míry seškrtána, že původní cíle moc nesplňuje. Může totéž potkat i ekologickou daňovou reformu?

Myslím, že ta otázka je namístě, ale je trochu předčasná, a proto na ni nelze dost dobře odpovědět.

Když se na to podívám z pragmatického pohledu, tak vláda se nedávno v Kolodějích rozhodla, že zvýší v rámci reformy veřejných financí spotřební daň z nafty a benzínu. Výnos z tohoto navýšení ovšem nebude v rámci ekologické daňové reformy recyklován. Nesníží se tak jiné výdaje, ale výnos poslouží k zalepení děr ve státním rozpočtu. Když jsme diskutovali s kolegy, jak se na to dívat, říkal jsem: klid, vždyť je to tak, že ministerstvo financí a vláda za nás dělá tu „špinavou práci“, protože odargumentovat před veřejností zvýšení ceny nafty a benzínu není žádná legrace. A efekt, který chceme, tedy to, že cena ovlivní spotřebitelskou volbu, že lidé začnou například uvažovat o měrné spotřebě svých vozů, tady vlastně už máme. Řeknu to možná trochu provokativně: nultá fáze ekologické daňové reformy už tady je, akorát není fiskálně neutrální. Mělo-li ministerstvo financí síly na její prosazení, budiž.

Teď jde o to, aby další fáze implementace ekologické daňové reformy už nebyly lepením děr v rozpočtu, ale aby vláda přijala koncepci jako celek. Spor bude samozřejmě ohledně výše sazeb daní. Pokud bychom přijali sazby, které navrhuje směrnice EU, tak bude environmentální efekt odpovídat plivnutí do moře. Směrnice dokonce mluví o tom, že státy mohou ze zdanění vyjmout primární zdroje energie, pokud se z nich vyrábí elektřina. Jinými slovy, jestliže za 42 % emisí oxidu uhličitého u nás odpovídá energetika, tak kdybychom se řídili striktně podle této směrnice a plnili pouze „domácí úkol“, pak bude elektřina zdaněna shodně, nezávisle na tom, zda se vyrábí v plynové kogeneraci, v uhelné nebo jaderné elektrárně. Tím bychom si vůbec nepomohli. Míra zdanění musí být diferencována podle emisí CO2. Naštěstí směrnice uvádí v článku 14, že pokud existují důvody z hlediska politiky péče o životní prostředí, mohou členské státy zdanit primárních energetické zdroje určené pro výrobu elektřiny, což současně neruší povinnost zdanit elektřinu. V tomto bodě se bude rozhodovat o tom, zda reforma bude účinná, nebo ne.

Myslíte si, že koncept ekologické daňové reformy projde vládou, když — jak se zdá — je ministerstvo průmyslu a obchodu ve vleku uhelné lobby?

Z již zmíněného scénáře energetické koncepce MŽP vyplývá, že cena hnědého uhlí se do roku 2030 v důsledku ekologické daňové reformy téměř zdvojnásobí. Přesto, když se podíváme na modely, do jaké míry změní ceny strukturu energetických zdrojů, tak do roku 2015 nebo 2020 nepůjde o vůbec žádný dramatický propad ve srovnání se scénářem MPO. Realitou nicméně je, že kolem roku 2014 až 2015 dožijí v severních Čechách konvenční elektrárny, jejichž současný instalovaný výkon se nebude nahrazovat kompletně. Trh a emisní stropy oxidu uhličitého, které nastaví vláda, si řeknou, v jaké míře k náhradě stávajících elektráren za takzvané čisté uhelné technologie dojde. Odhaduji, že půjde o polovinu, možná dvě třetiny současného instalovaného výkonu. Každopádně půjde o technologie s lepšími emisními parametry a především s větší účinností přeměny primárního zdroje na elektřinu a teplo, čímž se zásoby uhlí prodlouží. Podle našich propočtů není potřeba sahat na ekologické územní limity těžby. To ovšem pouze v případě, že proběhne rozumně privatizace uhelného hornictví tak, aby nové vlastnické vztahy neomezily přístup ke stávajícím využitelným zásobám hnědého uhlí, které musí zajistit perspektivu po dobu zhruba 40 let pro nově vystavěné CCT elektrárny. Samozřejmě bude pokračovat útlum uhelného hornictví, a to o něco výraznější, než ve své energetické politice prezentuje ministerstvo průmyslu a obchodu. Ve variantě MŽP se vytváří o něco více prostoru pro plyn, což je logické. U nás se z něj vyrábí jen asi 3 % elektřiny, což je strašně málo. V Evropě podíl plynu činí 20—30 %. EU považuje plyn za přechodné palivo na cestě od uhlí a jádra směrem k obnovitelným zdrojům. Sází na to, že 60 % nových instalací energetických zdrojů bude pokrývat právě zemní plyn.

Náměstek ministra průmyslu a obchodu Pecina se mě jednou zeptal, jak to má udělat, aby se v jeho koncepci uplatnilo více zemního plynu, když je tak drahý. Řekl jsem mu: ekologická daňová reforma a věnoval jsem mu pracovní překlad a anglickou verzi nové směrnice o zdanění energetických výrobků a elektřiny. MPO nemělo o energetických daních ponětí, byť mají svého zástupce v meziresortní pracovní skupině. Toto téma podcenili, a tím dali mimo jiné MŽP důvod pro formulování vlastního scénáře energetické politiky. Když to teď řeknu úplně natvrdo: MPO má na stole šest svých scénářů, z nichž ani jeden neodpovídá realitě. Zapomněli na ekologickou daňovou reformu.

Zapomněli úmyslně, nebo neměli tušení, že něco takového by tam mělo být?

Ne, neměli tušení.

Neměli o reformě tušení, přestože se k ní vláda zavázala v programovém prohlášení?

Taková je u nás politická kultura. Paradoxně to má i vlastní logiku: vlády se mění, úředníci zůstávají. Kontinuita a setrvačnosti mají větší sílu než inovativní politika. Státní administrativa je navíc strašně přetížená, protože sem přicházejí další a další „domácí úkoly“ z EU, už jen je přeložit, pochopit a navrhnout přístup, jak je implementovat. To není jednoduché.

Jenže MPO zapomnělo i na další environmentální závazky státu. Nějak jim ti jejich ekologičtí poradci nefungují. Například ve svých scénářích energetické politiky nepočítají s podílem biopaliv v dopravě, přestože existuje směrnice, která hovoří o tom, že do roku 2010 mají členské státy dosáhnout podílu 5,75 % biopaliv v dopravě. To jsou takové drobné systémové chybičky. Zkusili jsme je nejdříve ve scénáři MPO korigovat, přesto jsme ale nedosáhli hlavního cíle — snížení emisí CO2 o 40 % do roku 2030. V tu chvíli jsme snížili stropy CO2 a vymodelovali jsme vlastní variantu.

Myslíte si, že ODS bude v parlamentu pro ekologickou daňovou reformu hlasovat?

Je otázkou, zda to, o čem se bude hlasovat, bude nazváno ekologická daňová reforma nebo například novela zákona o spotřební dani. Každopádně si pro to či ono musí koalice zajistit podporu. Tady bude tlak z EU ku prospěchu věci.

Zda si ODS koncept ekologické daňové reformy osvojí, to velmi záleží na konkrétních lidech. Bude zapotřebí předložit parlamentu takový scénář, kterému nebude možno vyčítat, že ohrozí konkurenceschopnost českého průmyslu. Pak by mohlo v ODS postupně vyrůst několik lidí, kteří si uvědomí, že ekologické daně jsou narozdíl od administrativních nástrojů typu zákazů a příkazů daleko více tržně konformní. Motivují podnikatelské subjekty k takové volbě, která je nejen ekonomická, ale i ekologická. Z ideologických důvodů by jim tedy dobře připravená reforma neměla dělat problém.

Připravila Dagmar Smolíková.